ในปัจจุบัน การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตาม ประมวลกฎหมายที่ดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหนังสือแสดงสิทธิ ในที่ดินประเภทโฉนดที่ดิน และหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ได้เป็นปัญหาที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง ทั้งนี้เนื่อง จากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต่างมีวัตถุประสงค์ตรงกัน ที่ต้องการให้พนักงานเจ้าหน้าที่เร่งรัดการออกหนังสือ แสดงสิทธิในที่ดินให้กับประชาชนผู้ครอบครองและทำประโยชน์ อยู่โดยเร็วที่สุด แต่ด้วยเหตุที่หลักเกณฑ์ วิธีการ และ เงื่อนไขในการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ซึ่งบัญญัติไว้ ประมวลกฎหมายที่ดิน กฎกระทรวงที่ออกตามความใน พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดิน แห่งชาติ รวมทั้งบทกฎหมาย อื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดิน เป็นต้น ตลอดจนระเบียบภายในของทางราชการ ทำให้เกิดปัญหาในการ ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้แก่ประชาชน แม้ในบางกรณี จะมีการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย ติดต่อกันเป็นเวลาหลายสิบปีก็ตาม วิทยานิพนธ์นี้จึงมุ่งศึกษาหลักเกณฑ์ วิธีการ และ เงื่อนไขในการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินดังกล่าว โดยวิธี การวิจัยเอกสารและนำข้อเท็จจริงของปัญหาในการออกหนังสือ แสดงสิทธิในที่ดิน บางกรณีที่มีความสำคัญมาวิเคราะห์ สาเหตุของปัญหา พิจารณาบทกฎหมายและระเบียบภายในของ ทางราชการที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งเสนอแนวทางแก้ไข ซึ่งปัญหา ที่นำมาศึกษาได้แก่ ปัญหาการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตอนุรักพันธุ์ สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า และเขตที่ได้จำแนกให้เป็น เขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี ในเขตสงวนหวงห้ามเพื่อ ใช้ในราชการทหารที่ดินที่มีความลาดชัน โดยเฉลี่ยเกินกว่า 35 เปอร์เซนต์ พื้นที่ป่าชายเลน ที่ดินในเขตที่มีพระราช กฤษฎีกากำหนดเป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ปัญหา การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินในท้องที่จังหวัดหนองคาย และบนเกาะเสม็ด จังหวัดชุมพร ตลอดจนปัญหาที่เกี่ยวเนื่อง กับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2536 ที่ได้มีการ ยกเลิกไปแล้วด้วย จากการศึกษาพบว่าหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข ในการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินนั้นจะมีทั้งในส่วนที่ บัญญัติไว้ในกฎหมายและกำหนดไว้ในระเบียบภายในของทาง ราชการ ซึ่งสำหรับระเบียบภายในของทางราชการนี้ หากไม่มี บทกฎหมายรองรับหรือกำหนดโดยขัดหรือแย้งกับกฎหมาย ระเบียบภายในนั้นก็ย่อมไม่มีผลบังคับเป็นกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีผลกระทบถึงสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่บุคคลมีอยู่ สำหรับหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขตามบทบัญญัติ ของกฎหมายนั้น สามารถสรุปได้ว่า ในการพิจารณาของพนักงาน เจ้าหน้าที่ว่าจะออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ได้หรือไม่ จะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงประกอบกับข้อกฎหมายรวม 3 ประการคือ ประการแรก สถานะทางกฎหมายของที่ดินที่จะขอออก หนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน อันถือได้ว่าเป็นประเด็นที่มี ปัญหาเงื่อนแง่ข้อกฎหมายสลับซับซ้อนที่สุดเนื่องจากในบาง กรณีที่ดินบริเวณเดียวกัน แต่มีสถานะทางกฎหมายหลายสถานะ หรือในบางกรณีมีสถานะทางกฎหมายไม่ชัดเจน อาจสรุปได้ว่า รัฐจะไม่สามารถออกโฉนดที่ดินและหนังสือรับรองการทำ ประโยชน์ในที่ดินดังต่อไปนี้ คือ ที่ดินที่ราษฎรใช้ประโยชน์ ร่วมกัน ที่เขาและที่ภูเขา ที่เกาะ ที่สงวนหวงห้าม และ ที่ดินที่คณะรัฐมนตรีสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น อย่างไรก็ดี ในบาง กรณีก็มิได้เป็นข้อห้ามที่เด็ดขาดหากอยู่ในหลักเกณฑ์ที่ เป็นข้อยกเว้นตามกฎหมาย ก็สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิ ในที่ดินให้ได้ ประการที่สอง บุคคลที่มีสิทธิขอออกหนังสือแสดงสิทธิ ในที่ดิน เป็นผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่ง หลักเกณฑ์ที่สำคัญต้องพิจารณาว่าได้เข้าครอบครองก่อนหรือ หลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ปฏิบัติตาม ขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้หรือไม่ ประการที่สาม การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เป็นหลักของกฎหมายที่ดินว่าที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดินหรือ หนังสือรับรองการทำประโยชน์ได้นั้น ต้องมีการครอบครอง และทำประโยชน์แล้วเท่านั้น จากผลการศึกษาปัญหาดังกล่าว ได้ข้อสรุปว่ากฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินโดยทั่วไป มีบทบัญญัติที่เหมาะสมกับสภาพการณ์ในปัจจุบันแล้ว แต่ปัญหา ส่วนหนึ่งเกิดจากพนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง มิได้ ใช้กฎหมายหรือตีความกฎหมายให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ ของกฎหมายที่ดินหรือกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น การศึกษา ความเป็นมาและเจตนารมณ์ในการบัญญัติกฎหมาย รวมทั้งหลัก ในการตีความกฎหมาย จะสามารถขจัดข้อขัดข้องหรือปัญหา ที่เกิดขึ้นเกี่ยวกับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้เป็น อย่างดี